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變局中尋新局

踏入12月份,財政預算案的諮詢工作正式展開,我和同事們正密鑼緊鼓,準備與不同界別的代表及持份者交流,思考如何善用公共資源,推動在經濟、社會及民生方面的改善和發展。考慮到新冠肺炎疫情的近況,今年與不同界別舉行的諮詢會,大部份將轉為以線上形式進行,讓我們能繼續了解各界的關注和意見。

每年的財政預算案,最基本的是政府收入的估計及支出預算,透過資源配置,一方面推動經濟發展或結構調整、協助企業開拓商機,另一方面在政策局的配合下,推動更多改善民生及社會服務的工作。大家對今個年度政府的財政狀況或許已有概念:超過三千億港元的赤字,這將是本港歷來赤字規模最大的一年。之前在錄得龐大盈餘的年度,大家會著眼於政府如何分配這些盈餘於提升服務及與民共享。當今個年度我們將面對史無前例的巨額赤字時,大家又認為應該如何處理呢?

或許,我們首先要了解赤字的由來。面對自去年中經濟開始下行、暴力衝擊對社會民生帶來破壞,以及年初疫情對經濟帶來的壓力,我在財政預算案推出逾1200億元的紓緩措施。這些主要屬一次性的開支,不會構成長遠財政承擔。至於合共三輪的防疫抗疫基金措施,其性質亦類同。

經濟周期有其發展規律且多有起伏,但在下行周期時赤字的出現也許會持續較長時間。就以亞洲金融危機觸發自1998/99年度至2003/04年度的經濟下行周期為例,這六年裡,有五年是錄得財政赤字,也令政府的財政儲備,由期初相等於28個月的政府開支急降至期末只得約13個月。相比之下,今次經濟下行周期財政儲備消耗的速度非常急促,由年初時相當於23個月的政府開支,一年間急降到僅餘約14個月。雖然在特殊情況下推出一次性措施令開支增加是可以理解,但面對赤字急升、儲備急降的情況,我們不能掉以輕心,特別是政府的經常開支正邁向每年五千億元的水平,相當於1997年回歸時的三倍多!

為什麼我特別強調要警惕經常開支的增加速度呢?因為這會影響到政府財政會否出現結構性的挑戰,也關係到本港的金融穩定。去年社會面對暴力衝擊、今年承受疫情的打擊和美國的所謂制裁,這些都影響了經濟及金融市場氣氛,甚至引起對港元穩定的關注。事實上,在聯繫匯率機制下,本港不能透過貨幣政策或匯率來應對經濟的起伏,故特區政府充裕穩健的財政實力,便成為穩定市場信心的其中一項重要支撐。

小數怕長計,任何經常開支一旦呈複式增長,肯定會對政府財政有深遠影響,必須格外小心。在回歸頭十年,特區政府的經常開支由1500億元增加至到2000億元,即只增加了500億元。後來的七年,卻增加了1000億元至到3000億元(即2014/15年度),及後衹花四年便增加到4000億元(即2018/19年度)。而近年的增速則更快,估計2020/21年度便會增至接近5000億元,當中還未反映今年初行政長官公布的十項民生新措施,包括將兩元乘車優惠的合資格年齡門檻由65歲降至60歲。單計這措施一年涉及的額外經常開支便達60億元,而隨著人口高齡化,相關的額外開支增速會相當快。

在今年度的財政預算案中,我已指出政府開支將進入整固期,有必要先聚焦將資源用好。未來經常開支增加的力度,須更注意政府的長遠財政承擔能力,且須與收入的增長相適應。因此,在編製下年度預算之初,我們已指示各部門人手編制應維持「零增長」,在推出新的服務或優化現有服務時,各部門須先透過重整或重新調配原有資源來應對。

不過,現時香港經濟正值下行周期,我會維持積極的財政政策,主要透過工務開支等投資和非經常開支以增加需求,緩和經濟調整的壓力。因此,估計2021/22年度仍會是一份赤字預算。事實上,在今年中我已請相關部門加快推出小型工程,以增加建造相關行業的就業機會,並帶動其他行業受惠。此外,除了繼續透過融資擔保計劃等為中小企提供流動性支援外,我們亦會繼續與各界溝通交流,探討如何進一步支援受重創的行業。

無論如何,下年度政府總體支出增加及收入減少,似是無可避免。未來如何開源節流,是極不容易的題目。這方面我轄下的稅務政策組正在作研究及評估。不過,在經濟下行之際談減少支出、增加稅收,且要避免遏抑經濟恢復的動力和信心,本質上有一定的矛盾與難度,也不容易符合逆周期財政政策的理念。而自身以外,香港這個細小、全開放型的經濟體,未來的經濟恢復和發展,還受到國際大格局的多項變數左右,例如中美關係變化、地緣政治局勢、國際稅務環境的變動,以及內地、歐美以至亞洲區內政經關係和經濟復甦速度。特區政府謹慎管理經常開支固然非常重要,更須努力的是透過推動經濟發展、尋求新增長點來創造收入。如何「在危機中育先機、於變局中開新局」,值得我們深思籌謀。

2020年12月6日